党校学员“两带来”丨制度建设如何避免陷入“制度陷阱”

【作者简介】虞崇胜，华中科技大学国家治理研究院特聘研究员，武汉大学二级教授

习近平总书记在二十届中央政治局第十五次集体学习时的讲话中，提出健全全面从严治党制度体系的基本原则：一方面，制度建设要与管党治党需要相适应、与党的各项建设相配套，全方位织密制度的笼子；另一方面，要防止制度过于烦琐，避免陷入“制度陷阱”。在中国特色社会主义制度日趋完善的背景下，明确提出要防范“制度陷阱”，是以习近平同志为核心的党中央基于新时代制度建设中的新情况和新问题，提出的具有警示作用的制度建设指导原则，对于科学把握制度建设的要义，纠正制度建设中的偏差，保证中国特色社会主义制度行稳致远、实现国家长治久安具有重要指导意义。

一、什么是“制度陷阱”

“制度陷阱”最早是历史学家钱穆（1895—1990）在《中国历代政治得失》一书中分析中国历史教训时提出的。书中指出，中国历史上政治制度演绎有一个传统，即一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它，相沿日久，一天天地繁密化，于是有些却变成了病上加病。越来越繁密的制度积累，往往造成前后矛盾、相互冲突。而制度越繁密越容易产生歧义，越容易出现漏洞，执行新制度的人往往在分歧争执中敌不过固守旧制度的人，因而越来越失去效率，结果是制度变得越来越繁密和复杂，而执行效率越来越低下，最终导致制度之间相互冲突和抵消，形成一种不可克服的恶性循环，这就是所谓的“制度陷阱”。

习近平总书记在新的历史条件下，针对中国社会主义制度建设中已经遇到和可能遇到的问题，多次强调要坚定制度自信。他在国际和国内不同场合多次强调，各国应根据自身历史文化和社会条件选择适合自己的制度。他主张各国自主选择自己的发展道路，反对某些国家将自身制度强加于他国，认为这种做法可能导致他国陷入政治动荡或发展停滞的“陷阱”。2014年在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中，习近平总书记指出，照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才最可靠、也最管用。2024年在和平共处五项原则发表70周年纪念大会上，习近平总书记呼吁国际社会恪守和平共处原则，尊重各国自主选择社会制度和发展道路的权利。同时，习近平总书记在不同场合针对我国社会主义制度建设实践中出现的制度短缺（该建的制度没有建立起来）、制度陈旧（该改的制度没有改）、制度失灵（有制度但不发挥作用）、治理失效（制度没有得到很好执行）等现象，特别是针对当前我国经济社会发展中有些制度过于烦琐，从而助长了官僚主义、形式主义，鲜明提出避免陷入“制度陷阱”问题。

如果将习近平总书记上述有关“制度陷阱”的讲话内容连贯起来分析会发现，他所指的“制度陷阱”主要包括三个方面内容：一是在国际层面，主要是针对某些国家通过意识形态输出或干预他国内政，导致他国盲目效仿西方制度（如多党制、议会制、选举民主等），却因水土不服引发社会分裂、治理失效等问题；二是国内层面，主要针对在改革开放过程中出现的不顾中国国情，主张照搬和复制外国制度模式的倾向，进而提出要坚持和完善中国特色社会主义制度，避免因制度不自信或盲目改革导致国家发展偏离正确轨道；三是制度本身层面，主要针对中国制度建设中出现的制度短缺、过于烦琐以及执行不力等问题，进而提出优化社会主义制度体系的要求。

习近平总书记关于“制度陷阱”的论述，在钱穆先生“制度陷阱”说法基础上，结合当今中国制度建设实践，赋予这一概念崭新的内涵，其核心在于强调各国尤其是发展中国家应坚持独立自主的发展道路，避免被外部制度模式绑架，同时针对中国制度建设中存在的制度短缺、过于烦琐以及执行不力等问题，提出了提升中国特色社会主义制度品质的任务。对于中国长远发展而言，这意味着在坚持根本制度的前提下，通过渐进式改革实现国家治理体系和治理能力现代化；同时，自觉推进社会主义制度的自我完善和发展，彻底跳出“制度陷阱”的魔咒，保持社会主义制度的先进性，为人类政治文明发展贡献不同于西方的制度发展经验。

二、形成“制度陷阱”的原因

提出“制度陷阱”的目的是为了防范“制度陷阱”，而防范“制度陷阱”的前提是要找到形成“制度陷阱”的原因。制度是时代的产物，不同时代的“制度陷阱”带有不同时代的烙印。钱穆先生提出“制度陷阱”，主要基于对中国历朝政治制度中弊端的分析，因而指向中国君主专制时代不可克服的时代局限。例如，汉朝的征辟制和察举制，原本是为了选拔贤良方正之士，但后来被官僚利用，成为扩张私人权势、形成权贵集团的渠道。又如，东汉末年的九品中正制，虽然旨在选拔人才，也有明确标准，但最终被士族控制，造成上品无寒门、下品无士族的局面。可见，“制度陷阱”在君主专制时代是由其制度性质决定的内生现象，是不可克服的制度弊端。

在中国社会主义制度发展中，之所以也会出现“制度陷阱”现象，主要是内外形势变化以及制度建设实践中的偏差导致的。与专制时代“制度陷阱”由专制制度体系性质决定不同，它不是社会主义制度的内生现象，但却是一种不容忽视和必须高度警惕的制度惰性。检视当代出现的“制度陷阱”现象，大体是由以下几个方面的原因造成的。

外在原因。在全球化进程中，一些西方国家利用自己在经济和外交上的优势，大肆向发展中国家推行自己的制度模式，输出自己认可的所谓自由、民主、人权等价值观，通过推行私有化、代议制和选举制等，使被输入国家在政治、经济和社会运行方式上向西方靠拢，结果给一些国家制度发展造成恶劣的影响。这种由外在原因导致的“制度陷阱”，可以称之为“普世制度陷阱”或“制度霸权陷阱”。

内在原因。在中国社会主义制度发展中，有些人由于对制度发展规律缺乏正确认识，在宣传我国制度优势时，不能辩证地看待我国制度建设成就，不加分析地过分强调制度优势，拒绝吸收人类先进的制度文明成果；而另一部分人脱离中国国情，视西方制度为神圣，夸大我国制度的缺陷，幻想通过照搬和复制外国制度模式来改变中国制度现状。这种由内在原因导致的“制度陷阱”，可以称之为“制度自负陷阱”或“制度自虐陷阱”。

制度原因。制度发展有其自身的规律，没有制度不行，但是制度过于烦琐也不行，制度不在多而在于科学有效，并非越多越好。在制度建设中最常见的问题是违背制度发展规律，将制度制定得过于繁密，为了解决某个问题，不断叠加新制度，导致制度体系日益复杂，既难以理解也难以执行；有的制度前后矛盾，新旧制度缺乏衔接，前后内容冲突，导致执行困难或效果不佳；有的制度失灵，特别是在制度变迁关键时期，新制度未能及时跟上，导致制度供给的边际效率下降；有的制度执行效率低下，老制度未能有效解决问题，新制度未经试点仓促出台，结果因复杂性增加而降低整体效率。这些由制度自身原因导致的“制度陷阱”，可以称之为“制度自限陷阱”或“制度设置陷阱”。

虽然大量的“制度陷阱”是由于制度本身的原因造成的，但上述外在原因和内在原因也是值得重视的，因为“制度陷阱”不是一个简单的因变量，在多数情况下是由不同原因重叠交叉造成的。

三、建立健全防范“制度陷阱”的机制

“小智治事，大智治制。”防范“制度陷阱”是一项极富政治智慧的制度建设工程，需要结合制度改革和发展的特点和规律，建立科学完整的防范机制。

（一）坚定制度自信和防止制度自负

制度自信是对一个国家、一个民族现行制度的高度认同和自豪感，是对自己制度优势及先进性的坚定信念和对国家前途命运的坚定信心。它源于对自身制度历史、现状和未来发展方向的深刻理解和把握。任何国家发展都是以能够坚定制度自信而不断前行的。制度自信是执政党带领广大人民战胜各种艰难险阻，不断从胜利走向胜利的精神动力和信念支撑。在任何时候和任何情况下，我们都必须坚定制度自信，而不能被普世价值论带偏带倒，落入“普世制度陷阱”。

坚定制度自信，也不能教条地或形式主义地理解制度自信。面对千变万化的客观世界，坚定制度自信，但不能盲目自信，而要与坚持制度自觉、制度自省联系起来，形成历史与现实、主观与客观、理论与实际相统一的科学世界观和认识论。而且，坚定制度自信并不是没有前提的，坚定制度自信的前提就是制度优性，即制度具有优良的品质。而制度品质的提升离不开制度变革，只有通过深入的制度变革，不断革除制度中阻碍科学发展的体制与机制弊端，使中国特色社会主义制度成为能够自我完善和发展的可变革的制度。

（二）完善制度设计、执行、监督机制

任何制度大体上都是由设计、执行、监督三个流程构成的运行体系。防范“制度陷阱”必须优化制度流程。在制度设计方面，首先是强化顶层设计，制度设计需注重系统性、衔接性和长期性，避免“头痛医头、脚痛医脚”的应急式修补，要通过科学论证和需求调研，确保新制度与现有机制协调统一；其次是简化制度体系，减少重复性、冗余性制度，防止因“叠加式”修补导致制度繁密化，要建立定期清理机制，及时废止失效或冲突的法规；最后是引入动态调整机制，根据实践反馈对制度进行动态修订，增强制度对复杂问题的适应性，避免因僵化设计导致执行失效。

在制度执行与监督机制方面，首先是规范执行标准，明确制度执行边界，防止“层层加码”导致的制度异化；其次是加强监督问责，建立多维度监督体系，对制度执行中的形式主义、官僚主义问题（如制度“空转”“休眠”现象）进行追责，确保制度刚性约束；最后是推进分权制衡，通过合理分权避免权力集中导致的决策随意性，同时通过建立决策负责机制和第三方评估制度，避免制度执行和监督流于形式。

（三）加强制度的文化与人事支撑

制度不是硬教条，而是软实力。如果没有先进文化的浸润，任何制度都是没有力量的。因此，防范“制度陷阱”，需要有先进文化支撑。首先是培育制度敬畏意识，通过教育和案例警示，提升人们对制度的尊重与执行的自觉性，减少“以自我为中心”的决策倾向；其次是倡导务实导向，鼓励基层反馈制度执行中的实际问题，建立“问题—反馈—优化”闭环，避免制度脱离实际；最后是加强制度文化建设，使人们理解制度背后的理念与价值，借助制度文化推动制度完善和发展。从深层次上说，制度文化建设是要培育一种认同制度、敬畏制度的文化，让制度和人、事形成良性互动，使文化成为制度设计的指引和制度运行的指南。

制度不是万能药，也不是独行侠。好的制度一定是与好的人事联系在一起的。有了好的人事队伍才不会落入“制度陷阱”。首先，制度是由人设计的，但制度设计的目的不会自动实现，必须借助设计者的行为才能实现，因此制度设计者必须有较高的素质；其次，再好的制度也要靠人去执行，一旦偏废了制度执行，制度难免遭遇“稻草人”的尴尬，因此好的制度也需要好的人事；最后，如果只注重制定制度，忽视制度执行，执行者“不把制度当依据，只把制度当工具”，那么制度的生命力在设计完成时就已经耗竭了。因此，要使制度发挥实效，就需要执行者在充分理解制度之后不打折扣地全力推动制度执行。

（四）运用智能技术监测制度运行和规避制度风险

在智能化时代，防范“制度陷阱”是个技术活。智能化时代既是超速发展时代，也是风险加剧时代。在众多风险中，制度风险是颠覆性风险，因此，防范“制度陷阱”需要运用现代智能技术监测制度运行和规避制度风险，保证良善的制度能够行稳致远。

其一，通过数字化赋能制度制定和执行过程。比如，利用大数据、人工智能等技术协助制度制定，监测制度执行效果，识别潜在制度漏洞，通过智能预警系统减少“制度盲区”。又如，通过试点先行与容错机制，在局部领域试点新制度，通过小范围验证降低全局风险，同时允许合理试错以激发创新活力。再如，通过信息化手段统一执行尺度，减少人为干预空间，保证制度执行的精准性、有效性。

其二，通过数据分析技术对制度运行进行监管。数据分析技术是优化制度效能、实现动态监管的核心工具。要建立和健全制度设计、执行与监督中的技术应用和支撑路径，运用制度迭代依据、智能决策模拟、制度效能评估、制度风险测评、动态跟踪监督等技术，保证制度设计的科学性、执行的准确性和监督的有效性。

其三，运用智能技术测算制度运行中的偏差。风险来源于偏差，偏差导致陷阱，防范“制度陷阱”需要运用智能技术测算制度运行中的偏差，平衡制度的刚性与灵活性，避免因过度依赖制度叠加而陷入“越补越漏”的恶性循环。同时，运用智能技术进行跟踪测评，随时纠正制度与环境变化的偏差，将制度优化嵌入制度运行的常态化流程之中。

（五）建设科学完备、有效管用的制度体系

打铁还需自身硬，制度问题还是要用制度方法解决。从根本上说，防范“制度陷阱”的最重要措施还是要落实到建设科学完备、有效管用的制度体系上来。

中国特色社会主义制度经过70多年的运行，已经显示出极大的优越性，创造出人类历史上少有的经济快速发展和政治长期稳定两大奇迹。实践证明，中国特色社会主义制度是适合我国国情的、具有显著优势和强大自我完善能力的先进制度。但是，中国特色社会主义制度仍然是发展中的制度，与经济社会快速发展和人民日益增长的美好生活需要、与中国制度对于人类文明发展应有的贡献相比，仍然有诸多需要改革和完善的地方，特别是在建设适应中国式现代化需求的科学制度体系方面需要下大功夫。

在中国式现代化进程中，“制度陷阱”理论提醒我们，有效的制度体系应是一个相对科学完备、有效管用的制度体系。因此，制度设计和制定一定要切中要害，制度执行要严格遵循制度宗旨，不能随意更改，避免任意性，并且，制度体系要进行及时改革和完善，不能等到形势变化了仍然执行老一套陈旧的制度。

制度作为人类实践的产物，总是落后于实践。因此，制度的变革和完善是一个常新的课题。经验告诉人们，所谓一劳永逸的制度根本不存在，作为社会存在的制度只有两种：一种是适应环境条件的变化而不断变革发展的制度；另一种是抱残守缺、不思进取而逐步走向僵化、没落的制度，即落入“制度陷阱”。因此，加强制度建设并不是要寻找什么永恒的制度，而是要通过全面深化改革，革除那些阻碍推进中国式现代化的思想观念和体制机制弊端，进而将制度优势转化为“善制”，通过不断提升社会主义制度秉赋，从而跳出“制度陷阱”，使社会主义制度具有适应环境变化而自我更新发展的能力。

具体到如何实现将制度优势转化为“善制”，提升中国特色社会主义制度秉赋？或者说要在哪些方面实现“善制”，提升中国特色社会主义制度的秉赋？这当然要遵循制度自身发展的规律。表面上看，实现“善制”和提升制度秉赋是一个人为的过程，但它其实是一种制度内在演化的结果，即制度自我完善和发展的过程。其一，提升制度的适应性，使制度能够适应经济社会快速发展要求和满足人民日益增长的美好生活需要；其二，提升制度的包容性，使制度能够反映我国社会结构复杂性和社会主体多样性的需求；其三，提升制度的共识性，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民，进而在最大范围内凝聚共识；其四，提升制度的自主性，要从我国国情和人民意愿出发，不断推进制度的进步与发展；其五，提升制度的进取性，按照先进制度的要求，坚持改革创新，善于自我完善、自我发展，使我国制度体系始终充满生机与活力。

（本文系国家社科基金重大项目“发展社会主义政治文明研究”阶段性成果，项目编号：22ZDA066）

制作：胡秀荣

核校：张世贵

审核：何忠国